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統一大市場建設與地方政府行為邏輯調適
2022年05月18日 13:54 來源:中國社會科學網 作者:黃建洪 字號
2022年05月18日 13:54
來源:中國社會科學網 作者:黃建洪
關鍵詞:統一大市場;地方政府

內容摘要:

關鍵詞:統一大市場;地方政府

作者簡介:

  x政府與市場的關系是經濟社會發展中一對最為基本的關系。政府、市場二者均具有資源配置功能,但其作用的范圍和方式不同,如何協調好它們之間的關系、使之發揮積極“聚合”互動效應,是經濟發展實踐中面臨的長期難題?!吨泄仓醒?國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》(以下簡稱《意見》)提出,加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場,全面推動我國市場由大到強轉變,為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐?!兑庖姟窞樵诟邔哟紊蠘嫿▏鴥冉y一大市場、調適政府與市場關系指明了方向,也為面向全國統一大市場建設進程中地方政府行為邏輯的調適設置了條件、創造了契機。

  一、統一大市場建設的核心目標與主要舉措

  市場是最稀缺的發展資源。市場的稀缺性,并非在于市場的有無問題,而在于市場的統一性和有效性。在經濟全球化以及新全球化的大趨勢下,面對市場的稀缺性,實質就是面對市場的欠規范性、分割性以及低效性。全國統一大市場建設,就是為解決這種稀缺性作出的系統化努力。

  建設全國統一大市場,核心目標是促進高質量競爭。全國統一大市場,是由市場主體根據競爭性價格信號進行分散決策、同時便于政府進行宏觀管理的大市場。從全局和戰略高度,《意見》要求加快建立全國統一的市場制度規則,打破地方保護和市場分割,打通制約經濟循環的關鍵堵點,促進商品要素資源在更大范圍內自由暢通流動。只有擁有了服務于市場競爭的各種規范并日趨完備高效,有效的市場競爭才能真正展開;只有市場是開放的,而且是充分開放的,公平的市場競爭才能有效達成。以高質量競爭為主線或核心目標,全面推動我國市場從巨大的規模優勢轉變成為持續強大的發展優勢,就需要以高標準市場體系為基礎,服務于構建高水平的市場經濟體制。這本身就是意在進一步營造統一成熟的市場機制、激發和升級市場競爭,進而以高質量的競爭落實構建新發展格局的戰略部署,成就高質量發展。這是一種慣序性的進階之路。從這個角度講,《意見》是一份建設高質量全國統一大市場、促進高質量市場競爭的行動綱領。

  面向促進高質量競爭的統一大市場建設,《意見》在兩大維度上作了安排。在“立”的維度上,一則建設基礎規則,在產權保護、市場準入、社會信用和公平競爭制度方面著力;二則聯通市場設施,在流通網絡、信息交互和交易平臺等方面聚焦;三則促進要素資源優化配置和充分利用,健全發展土地、勞動力、資本、技術、數據、能源、生態環境等市場;四則建設商品服務市場,在質量體系、標準和計量體系、消費服務質量等方面升級;五則加強市場監管,彌補市場外部性,需強化監管規則、監管執法和監管能力建設。在“破”的維度上,提出著力強化反壟斷、依法查處不正當競爭行為、破除地方保護和區域壁壘、清理廢除妨礙依法平等準入和退出的規定做法等,以列舉方式對“兩不當”行為(即市場主體的不當市場競爭行為和政府的不當市場干預行為)作出了規定。市場壁壘和貿易保護主義造成市場分割,壟斷和不正當競爭則導致市場競爭失序。統一大市場的建設,基于清晰的問題導向,既要打破制約全國統一大市場建設的顯性、隱性壁壘,又注重制度的建設、完善和發展,以破為立、破立結合,釋放出了強勁的改革信號。

  二、統一大市場建設所設置的地方改革向度

  市場重在效率,政府重在正義,二者在自發秩序與人為秩序的基礎上合力創造出人間美好。建設全國統一大市場,需要走出對“全國統一”的認知迷思。這里亟待回答的主要問題是,建設全國統一大市場并非重走計劃經濟之路,或搞“新計劃經濟”。在全國范圍內進行市場基礎制度、設施聯通、要素資源、商品服務、有效監管以及規范不當競爭和市場干預行為等方面的“統一”建設,可以分為三個層次。一是市場的底層基礎,即“軟建設”的制度規則和“硬建設”的設施平臺;二是市場的內部客體,涉及要素資源市場和商品服務市場的統一;三是市場的外部因素,即市場監管、規范和干預等建設。以此觀之,這實際上就是要致力于成熟的市場經濟建設,服務于“兩高”,即建設高標準市場體系和構建高水平社會主義市場經濟體制。對于中央政府而言,需要供給滿足讓市場價格機制和競爭機制正常運轉、充分發揮資源配置決定性作用的全國性基礎制度、基本規則和基準機制,在提高政策的統一性、規則的一致性、執行的協同性的基礎上,形成無歧視的,更加充分、公平競爭的大市場。

  為促進高質量競爭的市場建設,地方政府需要不斷革新認識和調適改革方向。一是邊界意識。這里的邊界意識,實際上包括兩層含義,即政府與市場的邊界和中央政府與地方政府的邊界。前者,是“有形之手”與“無形之手”的關系問題,即組織化力量與反復試錯機制的關系;后者,則是政府層級之間和政府部門之間在縱向、橫向上的權能邊界問題。對于地方政府而言,顯然需要邁出新的步伐。二是交互意識。任何獨斷排他的資源配置,在市場經濟已然深入人心并在經濟社會生活中廣泛發揮作用的當下,都是不可行的。在相對清晰“界分”的基礎上,政府與市場之手需要兩手“對握”,即行政機制與價值規律需要在動態調適中形成合力。尤其需要關注針對市場失靈的政府干預或調控,需要限定在合理范圍之內,并根據發展情勢不斷調適,也就是說,對于市場的外部性與政府的內部性都需要有所警惕。面對統一大市場的建設,摒棄“市場神話論”和“政府萬能論”,同樣重要。與此同時,從有效性提升地方治理的角度講,中央政府要有更為清晰的事權、財權分配,地方政府層級內要有基于回應市場機制更為精準的職責體系配置。三是質量意識。經濟社會發展的粗放階段已然過去,精準治理的政府需求與高品質的市場建設,是高質量發展的“兩翼”。準確研判抑制高質量競爭的一系列“兩不當”行為,對于地方政府的治理改革領域選擇及其實現路徑有著重要影響。

  上述三個層次,實際上就是在清晰劃分中央與地方政府職責的情勢下,地方政府以推進制度規則和設施平臺的統一化實施落地為主軸,來推動實現全國統一大市場的主要著力點。這里蘊含著地方政府在參與建設全國統一大市場的進程中,需要直面以大市場促強市場、以大市場暢通“雙循環”的問題,同時尤其需要處理好統一性與區域性的關系。中央制度或政策的統一性,意味著權威性和普遍的規則供給,而其落地則離不開各地方政府的組織實施。一方面,組織實施的過程,對于大國治理而言,本身就是因地制宜的漸進過程。統一大市場建設的在地化,并不排斥個性化,以及實踐探索中的創新努力。另一方面,還需要地方政府結合區域重大戰略和區域協調發展戰略,優先開展區域市場一體化建設,為全國探路和貢獻經驗。

  三、統一大市場建設中地方政府的行為邏輯調適

  建設超大規模的國內統一市場是一個歷史過程。要讓這個過程具有可持續性,既需要全國上下“一盤棋”,更需要各級地方政府合理調適其行為邏輯,形成協同治理的合力。

  一是地方政府角色的正位回歸。全國統一大市場建設中,配合中央政府的宏觀決策和制度供給,地方政府需要規避其責任盲區,做到不錯位、不缺位、不亂位,真正實現歸位、正位、到位,從而有效且適度地履行好其應有的使命,促進市場的成長和成熟。在市場初步發展時期,利用政策優惠和各種補貼來吸引投資的地方政府行為模式,通過地方政府競爭為經濟發展注入了強大動力,但與此同時,也不斷出現人為“加碼”甚至無視發展規律和社會、資源、生態有效承載力的“硬發展”,過度的政策“洼地”加劇了“虹吸”效應,債務風險加大、產能過剩、發展粗放等問題頻仍。發展是硬道理,“硬發展”卻不符合規律。一定程度上,地方政府角色的迷失,阻撓了市場的一體化發展和市場機制的作用發揮,導致市場交易成本高企,市場創新和發展質量遭受抑制。為此,需要明確的是,地方政府角色的正位,就是需要將其“角色扮演”建置在市場機制發育的成熟度上,做持續的、動態的調適與革新。為此,地方政府需要做深化制度型開放的組織者、降低交易成本尤其是制度性交易成本的促進者,和強化更充分公平競爭的保護者。面對統一大市場構建,其關鍵是需要將政府行為的傳統增長邏輯轉變成為面向構建從工業經濟向與“第三產業革命”接軌的“中國新經濟”的質量發展邏輯。這就需要地方政府逐步走出工業化時代的官僚制管理模式,構建起與市場有機互動、高階平衡的法治化治理體系。

  二是地方政府職能的重點厘定。圍繞經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環保的核心職能,來優化政府職責體系,建設人民滿意的服務型政府,是近年來黨和國家所確立的政府改革重要任務。盡管市場經濟建設已歷經多年、成就頗豐,但不可否認的是,仍有一些地方市場制度執行不到位,造成要素資源自由流動受阻、市場化配置低效、價格戰等不正當競爭現象發生,以及市場監管規則不統一、執法能力不足、執法彈性大等諸多問題。這些問題與地方政府職能失當有顯著關系。地方政府的治理改革,需要直面問題,將優化地方政府職能嵌入到高質量市場經濟發展建設的全過程。從導向上,將多維目標有效植入地方政府的治理行為之中,以改變單一維度“行政區經濟”下的增長追逐、同質化發展甚至惡性競爭;在權能上,依托進一步的政府改革,優化機構設置,合理配置地方財權事權,尤其要構建與統一大市場相匹配的地方政府職責體系,形成有效的組織和發展力量;在發展上,以尊重中央主導性產業政策為前提,地方政府需要將既往以優惠政策促招商和發展的方式,逐步轉變到優化法治化的營商環境、提供高質量的市場公共品、更加有效執行競爭政策和反不正當競爭政策、供給更為公平有效的公共管理和公共服務等上面來。尤其需要著力保障各類市場主體在市場準入、融資、用地、用工、經營和競爭等方面享有平等地位和機會,真正實現“讓天下沒有難做的生意”。

  三是地方政府工具的選擇組合。確立競爭政策在我國經濟政策體系中的基礎地位,意味著地方政府治理轉型有著深度需要。以更加健全的公平競爭制度框架和政策實施機制,建立起公平競爭政策與產業政策相協調的保障機制,需要地方政府的積極作為。長期以來,治理工具和方式的相對單一,在一定程度上制約了政府治理效能,同時也因過度的行政手段依賴而對市場機制的發育成長構成約束。在持續推進統一大市場的建設過程中,要更為充分地發揮市場對資源配置的決定性作用,突破本位主義、地區主義的應景與短視,構建政府“角色—職能—工具”的動態鏈,就需要在矯正政府角色、厘清政府職能的基礎上,對市場化、工商化和社會化工具等“工具庫”有更為深刻的認識,不僅要科學選擇,更要合理組合,實現有的放矢。譬如,對于線下市場,需要逐步限制地方政府以準市場主體身份參與市場競爭,從而抑制市場割裂、不公正競爭等各種封閉小市場和自我小循環的出現;對于由大數據、物聯網、人工智能等信息技術觸發而獲得迅猛發展的線上市場,在監管上既要審慎寬容,又要具有建章立制的魄力,不斷完善數據產權制度,規避“強制搜集”“數據霸權”“算法合謀”“大數據殺熟”等平臺壟斷、野蠻生長的市場亂象,促進新經濟蓬勃發展。

  四是地方政府績效的評估創新。建設全國統一大市場,需要以制度型開放促進充分競爭和高質量競爭,進而實現高質量發展。這里的制度型開放至少包括對外開放和對內開放兩個層次。在中國經濟全球化由客場逐步走向主場的態勢下,“為增長而競爭”背后的地方產業政策模式和政績評價考核體系,在相當程度上變成了限制地方政府轉型、壓抑統一大市場發展的體制性和觀念性障礙。從短期來看,它具有顯著的經濟增長拉拽效應,但長遠而論,諸如“行政發包制”“晉升錦標賽體制”實則是“板結化”了創新的土壤,從地方政府行政壟斷行為的橫向維度和政府部門不當舉措引發市場壟斷行為的縱向維度,阻滯了統一大市場的發育成長。因此,要獲得消除市場分割、地區封鎖和利益藩籬的持續改革動力,就需要扎實展開對地方政府政績評價考核體系在內的系統性、配套性改革,使之更能夠導向制度化、長期化、生態化和服務化發展。

  競爭激發活力,競爭激勵創新,競爭創造財富。以高質量競爭為主線的統一大市場建設,從根本上講就是要創造深度尊重市場、尊重規律和尊重宏觀調控的競爭體制、競爭政策和競爭紅利,以要素的自由流動展開發展的自由競爭,循序構建新發展格局,從而實現經濟的高質量發展。面對經濟實踐的結構性巨變,政府治理的交互界面和治理尺度出現重大調整,地方政府與市場的關系面臨重構。這意味著,地方政府行為邏輯需要法治化與市場化調適。地方政府需要在準確理解和深入構建健康統一的全國大市場努力中,實現“束手做事”與“放手做事”“巧手做事”之間的高階平衡,以效能和法治方式實現制度之治。

 

  【本文為研究闡釋黨的十九屆四中全會精神國家社科基金重點項目“新時代中國政府職責體系優化研究”〈批準號:20AZD031〉的階段性成果,獲得江蘇高校優秀創新團隊建設項目“地方政府與社會治理”〈項目編號:NH33710921〉支持】

 ?。ㄗ髡呦堤K州大學政治與公共管理學院教授、博士生導師、應急管理研究院院長,蘇州大學東吳智庫、中國特色城鎮化研究中心研究員)

作者簡介

姓名:黃建洪 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:閆琪)
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