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構建碳稅與碳交易協同互補機制
2022年05月18日 09:28 來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:邵帥 徐樂 字號
2022年05月18日 09:28
來源:中國社會科學網-中國社會科學報 作者:邵帥 徐樂

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  實現碳達峰、碳中和(“雙碳”)目標是我國基于推動構建人類命運共同體的責任擔當和實現可持續發展的內在要求而做出的重大戰略決策。碳定價政策作為糾正碳排放負外部性的有效手段,無疑是推動“雙碳”目標順利實現的重要市場激勵型政策工具。2013年以來,我國相繼在深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北、重慶與福建八個試點省市啟動了碳排放權交易市場。2021年7月16日,全國碳市場正式開市,標志著我國碳定價政策邁出了歷史性一步。但不容忽視的是,我國碳交易機制仍然存在一些亟待解決的問題。在此背景下,另一種代表性的市場激勵型政策工具——碳稅,預期能夠彌補現實中碳交易政策的不足而有被適時引入的必要。因此,積極探索構建碳稅和碳交易協同互補機制,有助于我國“雙碳”目標如期實現。

  總體來看,我國目前碳市場仍存在發展瓶頸。一方面,碳市場的覆蓋范圍有限,交易規模較小。據統計,2020年我國八個碳交易試點的總成交量為5885.07萬噸,日均成交量為35.67萬噸,而同期歐盟碳交易市場的日均成交量則高達300萬噸。盡管全國碳市場正式上線運行以來,累計成交額已突破80億元,但其交易范圍仍主要限于電力行業,交易規模尚不足以引導整個社會經濟系統的低碳轉型發展。另一方面,碳市場的交易價格明顯低于社會福利最大化目標下的最優價格水平。2013—2020年,我國八個碳交易試點的成交均價為32.32元/噸,全國碳交易市場開市首日的成交價也僅為51.23元/噸,而同期歐盟碳交易市場的成交均價已經突破50歐元/噸。顯然,相較于歐盟碳市場,我國碳價格水平仍然較低,甚至存在一定程度的市場失靈。這就難以有效激勵企業節能減排和參與碳交易活動,無法實現碳交易的預期減排效果。

  我國碳定價政策之所以首選碳交易政策而非碳稅政策,可歸結為兩個方面的原因。其一,2019年我國碳排放總量中的84.17%來源于電力部門,而針對這些固定源碳排放“大戶”,通過碳交易開展碳排放總量控制具有較高的針對性和可行性。其二,征收碳稅會直接增加企業稅收負擔,從而可能在短期內降低企業的市場競爭力,且構建碳稅體系是一項復雜的系統性工程,仍需借鑒歐美國家相關經驗并立足于我國現實國情進行相關制度設計與優化。

  雖然全國碳交易市場的建立意味著我國氣候治理工作向前邁進了標志性一步,但仍需適時引入碳稅政策,以有效引導碳交易市場覆蓋不到的領域開展碳減排,并緩解碳交易價格偏低的問題。同時,考慮到碳稅政策存在以下兩方面的局限性,我國應該將碳稅政策作為碳交易的補充政策予以實施,從而有效激發市場在節能減碳和資源優化配置方面的決定性作用。一方面,碳稅政策難以實現對碳排放總量的直接控制,其預期減排效果具有較大的不確定性;另一方面,碳稅政策能夠通過人為干預而增強碳價格剛性,這意味著實施碳稅政策可能會在一定程度上降低市場效率。

  綜上,我國亟待探索構建碳稅與碳交易協同互補機制,具體可從以下方面精準發力。第一,合理設定碳稅與碳交易的調控范圍,全面覆蓋碳排放主體。一是對尚未參與碳交易的行業與企業,特別是那些難以被納入碳市場的小微企業適當征收碳稅,以全面覆蓋碳排放主體,從而有效規避碳泄漏問題。二是允許企業在碳稅和碳交易兩種政策中進行有條件的自由選擇,甚至可以考慮建立相關的互抵機制,如對繳納碳稅的企業從碳市場中購買的排放量實行免稅政策。

  第二,依托碳稅政策劃定碳價格“底線”,解決碳交易市場失靈引致的碳價格偏低問題。碳稅作為碳交易的重要互補政策,可在碳交易發生市場失靈的情況下,及時對碳價格形成支撐作用。具體而言,應對碳交易體系難以覆蓋的碳排放主體征收碳稅,其稅率可略高于碳市場的平均交易價格,從而達到以碳稅政策劃定碳價格“底線”的目的。另外,考慮到碳稅政策的可行性,其稅率應參考不同行業的碳減排成本進行設定,從而將碳價格與企業減排成本掛鉤。

  第三,堅持稅收中性原則,建立具有靈活性與可操作性的碳稅制度。一方面,以實現“雙碳”目標而非增加稅收為目的設計碳稅政策??山梃b歐美國家的成功經驗,在征收碳稅的同時降低或返還企業所得稅等其他稅收,以規避稅收負擔增加導致的企業競爭力下降,從而循序漸進地推行碳稅政策。另一方面,符合我國國情的碳稅征收策略應是整合現有稅收結構而非開征新稅種??煽紤]在我國現有的資源稅與環境稅的稅收體系中引入碳稅,并根據不同階段的節能減排需求建立碳稅動態調整機制,以在保證碳稅政策有效性的同時避免增加稅收征管成本。

  第四,依托價格—數量混合型碳定價工具,逐步引入碳排放配額的有償分配機制。基于各自的優勢和不足,可對碳稅與碳交易政策進行“取長補短”和“揚長避短”。一方面,在碳交易實施中為碳價格設置上限、下限或上下限,以期在碳市場出現大幅震蕩的情況下對碳價進行必要調控,有效降低碳減排成本的不確定性,并將這種價格—數量混合型碳定價工具作為正式實施碳稅政策前的過渡性政策,從而在實現碳排放總量控制的同時降低未來推行碳稅政策的阻力。另一方面,在碳稅政策實施過程中,需要同步改革碳交易制度,適度引入碳排放配額的有償分配機制,并探索實施碳排放基線與信用交易制度,以期在規避碳排放權初始分配不公問題的同時對碳稅剛性進行調和,有效提高碳減排資源的配置效率。

  第五,降低大型能源企業的碳定價影響力,鼓勵中小企業積極參與碳定價體系構建。自實施碳交易試點以來,各地區通過著重管控電力部門和重工業部門的固定源碳排放,取得了一定的碳減排成效,但也出現了交易占優主體明顯影響碳定價的現象。因此,需要防止碳市場中壟斷勢力的形成,尤其是高耗能行業的碳定價壟斷。首先,應避免碳市場中的信息不對稱,降低碳市場交易成本,通過低碳技術創新和低碳制度創新提高碳要素流動性。其次,可對大型能源企業適度實施碳稅政策,降低其碳定價影響力。最后,可為中小企業參與碳市場交易提供補貼扶持或稅收優惠,鼓勵其積極參與碳定價體系構建,從而建立穩定的碳價形成機制。

  第六,有機結合“胡蘿卜”“大棒”和“牧師”政策,完善碳定價政策體系。一是對節能減排效果顯著的企業給予稅收抵免、津貼、撥款等獎勵,以低碳財稅政策引導企業積極進行節能減排。二是采取相應懲罰措施,對未履約企業實施一定力度的行政處罰,以促使企業將節能減排任務納入其發展規劃與實際決策,從而有效遏制高碳生產和高碳消費。三是重視對企業進行道德教化和輿論引導,鼓勵企業更加積極主動地承擔節能減碳責任。

  第七,逐步削弱區域碳市場分割,推進構建全國一體化的碳定價政策體系。目前,我國碳市場處于區域碳市場與全國碳市場交接、互補階段,可能出現區域碳價與全國碳價不一致的情況,導致碳配額的分配較為寬松,從而削弱碳定價政策的減排效應。對此,需要建立全國統一的碳排放監測體系與核算標準,并允許全國碳市場從區域碳市場購買碳配額,從而盡快完成從區域與全國碳交易體系并存的雙軌運行模式向真正一體化的碳定價政策體系的轉化。

  第八,加速推動碳定價政策體系與國際接軌,規避低價碳匯外流。隨著《巴黎協定》逐漸付諸實踐,跨國企業尤其是跨國能源企業在全球范圍內正在加速購買碳匯資源??紤]到碳匯資源對于中和碳排放的重要作用,可將碳匯資源納入“管制性物品”范疇,防止低價碳匯資源出口。更重要的是,為應對未來歐盟和美國征收碳關稅這一邊境調整政策所帶來的經濟沖擊,我國需要提前部署碳稅政策實施體系。此外,應盡快推動我國碳價與國際碳價接軌,完善國內與國際碳市場間的對接協調機制,建立與國際碳市場發展相對應的碳核算標準,提高我國在全球碳市場體系中的參與度與競爭力,加快確立我國在全球碳定價方面的重要地位。

 

 ?。ū疚南笛芯筷U釋黨的十九屆五中全會精神國家社科基金重大項目“推動能源供給側與消費側協同綠色發展促進人與自然和諧共生研究”(21ZDA084)階段性成果)

 ?。ㄗ髡邌挝唬喝A東理工大學商學院;上海財經大學城市與區域科學學院)

作者簡介

姓名:邵帥 徐樂 工作單位:

轉載請注明來源:中國社會科學網 (責編:胡子軒)
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